Des critères de Maastricht pour le climat

L’une des difficultés principales des négociations internationales pour le climat est la question de savoir comment comparer les efforts des différents pays. Cela a d’ailleurs constitué l’essentiel du travail réalisé à Katowice, aboutissant à un dispositif assez complet, mais qui n’offre pas nécessairement un cadre simple et lisible.

Le plus évident, bien entendu, est de mesurer leurs émissions de gaz à effet de serre. Mais cette méthode est relativement sommaire et elle ne tient pas compte de la situation spécifique de certains Etats (la Norvège dispose d’une énergie hydraulique abondante qui lui assure une énergie décarbonée mais ce n’est pas le cas de la plupart des autres pays, par exemple). Il nous faut donc des critères suffisamment robustes, simples, et en même temps adéquats par rapport à la complexité des enjeux. Or,c’est un peu le défi qu’ont eu à résoudre, il y a un quart de siècle, les négociateurs du Traité de Maastricht.

Ces critères, aujourd’hui plus connus sous le nom de critères de Maastricht, étaient formellement des « critères de convergence » puisqu’il s’agissait de préparer l’entrée dans l’euro : ils portaient sur l’inflation, le taux de change, le taux d’intérêt, et les finances publiques (déficit inférieur à 3% du PIB et dette inférieure à 60% du PIB). Aujourd’hui, à la suite de la création de l’euro (et dans la mesure où beaucoup de pays ont vu leur dette s’envoler, notamment au moment de la crise financière…), le critère de déficit est le seul à être encore suivi. Les critères de Maastricht étaient relativement simples, et de ce fait assez loin de caractériser entièrement la santé économique des États membres et leur degré de convergence. Mais ils étaient suffisants pour une analyse générale, et ils permettaient de fixer des objectifs mesurables, atteignables, et auxquels il était possible de donner un contenu économique et aussi politique.

Quels pourraient être des « critères climatiques » possédant des caractéristiques similaires ?

Le premier serait évidemment les émissions de gaz à effet de serre par habitant, la donnée fondamentale de toute comparaison. Mais il s’agit d’une résultante, pas d’un outil que l’on peut fixer a priori. Il faut donc le compléter par d’autres critères qui représentent, autant que possible, des leviers sur lesquels les gouvernements peuvent agir.

L’autre critère général est le prix du carbone. Un prix du carbone peut passer par différents instruments, essentiellement une taxe carbone (à condition qu’elle soit bien conçue) ou bien un marché carbone (ceux qui émettent des émissions doivent acheter des « droits » à ceux qui en économisent, ou à la puissance publique). Le prix pratiqué est ensuite relevé progressivement. Il peut également être comparé entre pays, ce qui ne signifie pas d’ailleurs qu’il soit nécessaire de rechercher un prix mondial unique, l’impact d’un niveau de prix donné pouvant être très différent d’un pays à un autre, surtout s’ils ont des niveaux de développement différents. Mais cet instrument présente l’avantage de pouvoir concerner tous les secteurs, et d’être en particulier le seul à permettre une approche générale du secteur de l’industrie, pour laquelle il est difficile de fixer des normes générales, compte-tenu de la variété des processus en cours.

Le prix du carbone peut concerner également le secteur énergétique : il suffit de relever progressivement ce prix pour rendre, à terme, les énergies fossiles non compétitives. Mais en pratique, il est certainement préférable de retenir un critère spécifique soit sur l’ensemble de l’offre (à travers un pourcentage croissant d’énergies décarbonées) soit au moins sur le charbonpour les raisons expliquées ici. Un critère pourrait donc être : ne plus ouvrir de centrales à charbon et en fermer un tiers d’ici 10 ans, deux tiers d’ici 20 ans, et toutes les centrales d’ici 2050.

Dans le transport, et en particulier les voitures individuelles, les critères peuvent concerner la date à laquelle la vente de véhicules émettant des gaz à effet de serre sera interdite(2040 en France d’après les dernières annonces du gouvernement) et la trajectoire de réduction des émissions par véhicule. C’est ce qui existe en Europe, avec une « marche d’escalier » significative prévue en 2020, qui devrait permettre aux ventes de véhicules électriques de décoller.

En matière de bâtiments, il est plus facile de fixer des normes strictes pour les nouveaux bâtiments que pour la rénovation des bâtiments existants et il est probablement nécessaire de retenir des critères distincts : par exemple tous les nouveaux bâtiments proches de la neutralité énergétique d’ici 2020 (c’est le critère retenu par l’Union européenne) et un taux significatif pour les rénovations substantielles portant sur les bâtiments existants (actuellement de l’ordre de 1%, ce taux a besoin d’être relevé significativement, surtout dans les pays industrialisés où le stock est très important par rapport au rythme de nouvelles constructions).

Ces critères couvrent une part significative des secteurs responsables des émissions, mais pas tous. Il serait utile de traiter aussi du reste du secteur du transport (poids lourds, aviation, transport maritime) ainsi que des questions liées à l’agriculture, à la déforestation, et à l’usage des sols. On peut aller plus loin que ce qui est suggéré ici[1]ou bien avoir des listes plus subtiles avec des critères de premier et de deuxième niveau par exemple.

On peut noter du reste que ce cadre est relativement proche de celui fixé par les « paquets » européens, qui portent en particulier sur les quotas de carbone pour l’énergie et l’industrie, les normes pour les véhicules et les objectifs de construction et de rénovation pour les bâtiments.

En première intention, l’approche proposée ici permettrait donc d’aboutir à environ 6 critères, relativement comparables d’un pays à l’autre, et susceptibles d’être adoptés dans le débat public. Et c’est cette double dimension, la visibilité politique et la comparaison internationale, qui en ferait l’intérêt.L’enjeu de la transition énergétique paraît lointain voire inaccessible parce que le champ des secteurs concernés et des mesures à prendre est considérable : identifier un petit nombre d’objectifs stratégiques, partagés avec la population, rendrait plus visible et plus accessible le chemin proposé. De plus, pour que les efforts demandés paraissent « justes », il ne faut pas seulement, comme on le rappelle souvent à juste titre, tenir compte de ceux dont l’activité est menacée par la transition. Il faut aussi percevoir que les autres pays acceptent un niveau d’effort similaire. Pour cela l’adoption de critères admis au plan international paraît une étape indispensable, qui pourrait, idéalement, permettre d’aboutir à une émulation positive entre les populations des différents pays.

Quelle que soit la complexité intrinsèque de la transition énergétique, nous avons besoin aujourd’hui de viser la simplicité et la transparence, plutôt que l’exhaustivité, pour que les populations puissent se réapproprier des objectifs réalistes.


[1]Voir par exemple « Ten key short-term sectoral benchmarks to limit warming to 1.5°C »de Takeshi Kuramochi et al., Climate Policy, 2017.